1.1服務（wù）消費成為擴大內需的重要力量

在經濟增速換擋、結構調整、創新驅動的新常態下，消費（fèi）需求日益成為擴大內需的主要著力點。2014年，最終消費（fèi）對GDP的（de）貢獻率以51.6%的比率超過投（tóu）資的46.7%，成為推動經濟增長的第一驅動（dòng）力。2016年，最終消（xiāo）費（fèi）實現同比增長10.4%，對經濟增（zēng）長的貢獻率從2014年的51.6%上升為2016年的64.6%，保持連續3年經濟增長第一驅動力的地位（wèi）。

服（fú）務消費在消費需求中的比例逐年提高，是消費結構升級的重要推（tuī）手。服務業增加值在國內生產總值(GDP)中的比重在2012年（nián）首次（cì）超過第二產業成為國民經濟的第一大產業，對國民經濟增長的（de）貢獻率進一步提高，並一直持續以強（qiáng）勁的勢頭推動經濟增長和產（chǎn）業結構優化。

2016年，服務業增加值同（tóng）比增長（zhǎng）7.8%，增速比（bǐ）第二產業高出1.7個百分點，占（zhàn）GDP比重同（tóng）比提（tí）高（gāo）1.4個百分點，比第二（èr）產業高出11.8個百分點，對國民經濟增長的貢獻（xiàn）率為58.2%，同比提高5.3個百分點，比第（dì）二產業高出20.8個百分點。其中的旅遊、文（wén）化、體育、健康、養老“五大幸福產業”發展優勢凸顯，營業收入同比增長分別（bié）為8.1%、15.5%、24.4%、16.4%和17.1%，養老（lǎo）服務業位居第二，僅次於大（dà）健康戰略（luè）下蓬勃發展的體（tǐ）育產業，成為服務消費的新高（gāo）地。

1.2養老服務消費需求發生升級

在經濟轉型的背景下，養老服務市場也發生著重要轉變。

一是需求規模的快速增大。我國（guó）老齡化率已由2000年的7%上升到2016年（nián）的10.8%，老年撫養比由2000年的9.9%上升到2014年的13.7%。隨（suí）著人均壽命的延長，高齡老人增多，80歲以上的老年人達2400多萬；根據《“十三五”健康老齡化（huà）規劃》，2015年（nián）我國失（shī）能、半失能老年（nián）人總數約（yuē）為4063萬，占人口比例的18.3%，持殘疾（jí）證老人達到（dào）1135.8萬（wàn）。空巢老年（nián）人占老年人口的（de）比例為51.3%。空巢、失能、高齡老年人對（duì）養老服務的需求（qiú）幾乎是剛性的，養老需求將成為越（yuè）來越龐大的（de）老年（nián）群體消費的主要內容。

二是需求內容的醫療護理化（huà）。老年人隨著年齡（líng）的增（zēng）加對於醫療護理（lǐ）需求（qiú）更加旺盛。根據清（qīng）華大學楊燕綏教授分析，老年人對於“醫”和“養”的消費需求隨年齡（líng）的增加（jiā）而增加。60～75歲，老年人的開支主（zhǔ）要不是用在吃藥看病上，特征是“以養代（dài）醫（yī）”；75～90歲，老年人的生活自理能（néng）力下降甚至消失，器質性疾病凸顯（xiǎn），醫療護理（lǐ）等衛生需求日益（yì）重要，逐步成為老年人消費的主要內（nèi）容，特（tè）征是“以醫代養”。

三（sān）是要求供給主體專業化、多樣化。隨著工業化進程的推進，我國已經進入到工業化的中（zhōng）後期，更多有勞動能力的（de）人走出家庭奔（bēn）向社會，參與到社會化（huà）生產的分工中，從傳統的農業部門（mén）轉移到現代工業部門（mén）和服務業部門，造成了大量的留守兒童和老人（rén）。

根據《中（zhōng）國養（yǎng）老產（chǎn）業發展白皮書》，截（jié）至2015年末，我國空巢和獨（dú）居老年人已經接近1億（yì），家庭養老功能弱化亟待社（shè）會養老補（bǔ）位。傳統“男主外、女（nǚ）主內”式家庭分工中的女性成員開（kāi）始走出（chū）家（jiā）庭參與社會勞動，女（nǚ）性社會勞動（dòng）參與率不斷提高，女性主要承擔長輩養老義務（wù）的家庭供養模式受（shòu）到（dào）挑戰，養老走出家庭成為社會產業鏈條中的一環成為必然趨勢。

1.3瞄準消費需求的供給側結構性改革

麵對居民總（zǒng）體消費能力的提升和需求側消費發生的結構性變化，以習近平總書記為核心的黨（dǎng）中央提出了（le）“供給側（cè）結構性改革”的重要理論創新和實踐指（zhǐ）南。

2015年11月10日（rì），習近平總書記在中央財經領導小組第十一次（cì）會議的講話中，首次（cì）提出（chū）“供給側改革”。

11月11日，李克強總理主（zhǔ）持召開國務院常務會議，部署以消費升級促進產業升級，培育形成新供給新（xīn）動力擴大內需。

習近平總書記在2016年11月18日的APEC會議上以（yǐ）及12月18－21日的中央經濟工作會（huì）議上均多次提到（dào）“供給側結構性改革”，逐步明確和完（wán）善（shàn）供給側結構性改革（gé）理論和相關的政策支撐體係（xì）。要通過去產能、去庫存、補短板解決（jué）供需結構（gòu）性矛盾，通過（guò）降成本、去杠杆適當擴大有效供給，提（tí）高供給結構適應需求結構變動的（de）靈活（huó）性。

供（gòng）給（gěi）側結構性改革是瞄準需求側（cè）的最終消費趨勢和特征開展的，是解決投資與消費（fèi）之間長期（qī）結構性矛盾的良策（cè），觸及經濟發（fā）展中的（de）係統性問題。需求側服務消費重點領域在旅遊、文化、體育、健康、養老五大“幸（xìng）福產（chǎn）業（yè）”，而養老服務又是五大幸福產（chǎn）業中僅次於（yú）體育的消費內容，因此，養老服務更是（shì）供給（gěi）側結構性（xìng）改（gǎi）革的重要領域。

不管是老年（nián）人口絕對數，還是老年人口撫養比指標，都（dōu）顯示養老壓力（lì）的逐年上升、養老服務供給（gěi）的結（jié）構性失衡、總量短缺，以及養老服務供給要素的配置不足。在供給（gěi）側結構性改革的（de）大環境中，養老服務供給存在明顯的（de）短板，是“補（bǔ）短板”的重要內容，引起黨和（hé）國（guó）家的高度重（chóng）視。

養老服務供給體係內部也存在短板，家庭、政（zhèng）府為主的供給主體格（gé）局受到社會分（fèn）工深（shēn）化的衝擊，傳統（tǒng）生活照料內容的養老服務供給（gěi）難以（yǐ）滿足老年人對醫（yī）療（liáo）、護理（lǐ）、健康谘詢、文化消費等升（shēng）級服務的需求，瞄準（zhǔn）需求側消費的（de）養老服務供給麵臨結構性改革。

【2】十八大以來養老服務供給的政策內容與導向

2.1供給（gěi）主體多樣化

自2013年9月6日國務院在《國務院關於（yú）加快發展養老服務業的若幹意見》(國發（fā）〔2013〕35號)中提出的“到（dào）2020年，全麵建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的（de），功能完善、規模適度（dù）、覆蓋城鄉的養老服務體係”，發展養（yǎng）老服務業應對老齡化（huà）威脅以及提高健康服（fú）務業對GDP貢獻率的呼聲越來越（yuè）高，創新養老模式的探索取得多元進（jìn）展。

這是首（shǒu）個（gè）發展養老服（fú）務業的國家級文件，也標誌著政府將養老範疇（chóu）從“事業”拓（tuò）展到“事業+產業”，將供給主體由（yóu）過去的敬老院、福利院、療養院擴展為“服務體係”。

2014年8月27日召開的國務院常務會議上，政府確定加快發展（zhǎn）商業（yè）健康保險（xiǎn）、推進養老服務，鼓勵社會資本（běn）進入健康保險（xiǎn）行業（yè），支持（chí）商業保險（xiǎn）機構興辦（bàn）醫療、社區養老、體檢等機構。首次為社會資本（běn）投入養（yǎng）老（lǎo）市場打開大門。《國務院辦公廳關於全麵放開（kāi）養老服務市場提升養老服務質量的若（ruò）幹意見》(國辦發〔2016〕91號)中再次為（wéi）社會資本（běn）降低了市場準入門檻。

2016年7月6日，民政部、國家發改委印發的《民政事業發展第（dì）十三個五年規劃》提出社會力量的重點投資領（lǐng）域（yù）是（shì）瞄準“失能、失智、高（gāo）齡老年人的醫養結合型養老機構和養護型、醫（yī）護型養老床位”。

2017年5月23日，《國務院辦公廳關於支持社會力量提（tí）供（gòng）多層次多樣化醫（yī）療服務的意見》(國辦發〔2017〕44號)，推動（dòng）社會資本發展（zhǎn）多（duō）業態融合服務，向醫護型養老模式發展。

2.2發（fā）揮中（zhōng）醫藥健康養老（lǎo）服務的獨特作用

黨的十八大以來，以習近平（píng）總書記為核心的黨中央把中醫藥擺在了國家發展戰略層麵，強調了中醫藥在促（cù）進全（quán）民健康中的重要作用（yòng）。黨的十八大報告提出“大力扶持中醫藥（yào）和民族醫藥事業發展”。

2015年12月，習近平總書記在致中國中醫科學（xué）院成立60周年的賀信中強調，“切實把中醫藥這一祖先留給我們的寶貴財富繼承好、發展好、利用好”。

2016年2月3日，在考察江中藥穀製（zhì）造基地時，習近平總書記指出，“中醫藥是中（zhōng）華文明（míng）瑰寶，是五千多年文明結晶，在全民健（jiàn）康中應該更好發揮作用”。隨著健（jiàn）康觀念變化和醫學（xué）模式轉變，中醫藥在養（yǎng）老服務中越（yuè）來越顯示出獨特優勢。

中醫藥健康養老服務是運（yùn）用中（zhōng）醫藥(民族醫藥)理（lǐ）念、方法和技術，為老（lǎo）年人提供連續的保養身心、預（yù）防疾病、改（gǎi）善體質、診療疾病、增（zēng）進健康的中醫（yī）藥健康管理服務和醫療服務。中醫藥健康養老服務是運用中醫藥實現醫養結合（hé），包括非醫療（liáo）機構和醫療機構提供的相關服務。《中醫藥健康服務發展規劃(2015—2020年)》(國辦發〔2015〕32號（hào）)鼓勵社會資本投資（zī）新建中醫藥養老為主的護理院、療養（yǎng）院，以及康複、臨（lín）終關懷等（děng）機構，並延伸提供社區和居家中醫藥健康養老服務。《國務院關於印發中醫藥發展戰略規劃綱要(2016—2030年)的通知》(國（guó）發〔2016〕15號)標誌著中醫藥發展上升到國家層麵。

2017年2月14日，國務院辦公廳印（yìn）發的《中國防治慢性病（bìng）中長期（qī）規劃(2017—2025年)》對老年人（rén）中醫藥健康管理服務（wù）製定（dìng）剛性目標，提出65歲以上老年人中醫藥健康管理率（lǜ）到2020年達到65%，2025年達到80%。

2017年3月（yuè）國家中醫（yī）藥管理局發布的《關於促（cù）進中醫藥健康養老服務發展（zhǎn）的實（shí）施意（yì）見》提出了發展中醫藥（yào）健康養老（lǎo）服務業的切入點、階（jiē）段性任務目標，以及（jí）政（zhèng）策支持計劃，並從建立健全中醫院與養（yǎng）老機構合作（zuò）機製、提供機構建設、培（péi）養中（zhōng）醫藥健康養老服務人才等方麵切入。中醫（yī）藥健康養老服（fú）務業將迎來（lái）重大發展機遇期。

2.3推進“醫養結（jié）合（hé）”

2015年11月18日《國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門關於推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》(國辦（bàn）發〔2015〕84號)，為（wéi）推進醫療衛生與養老（lǎo）服務相結合(即（jí）“醫養結合”)提出了指導性意見。

2016年的政府工作（zuò）報告指出，“開展養（yǎng）老服務業綜合（hé）改革試點，推進多種形式的醫養結合”。在緊鑼密鼓出（chū）台醫養結合（hé）文件的2016年下半年，在6月17日《關於確定第一批國家級醫（yī）養結合試點單位的（de）通知》(國衛辦家庭函〔2016〕644號)中確定了北京市東城區（qū）、海澱區，河南鄭州、洛陽等50個市(區)試點，9月22日《關於（yú）確定第二批國家級醫養結合試點單位的通知》中確定了40個試（shì）點，至今已（yǐ）涵蓋全國30個省（shěng）(直轄市、自治（zhì）區)共90個醫養結合試（shì）點市(區)。

在推進醫養結合發展中，《民政（zhèng）部（bù）衛生計生委關於做好醫養結合服務（wù）機構許可工作的通知》(民發〔2016〕52號)，要求優化簡化（huà）審（shěn）批流程，為醫（yī）養結合（hé）服務機構（gòu）開便利之門。

在2017年政府工作（zuò）報告中，在部署促進消費（fèi）穩定增長來釋（shì）放國（guó）內（nèi）需求潛力的年度重點工作任務時（shí），提出（chū）了支持社（shè）會力量提供（gòng）教（jiāo）育、養老、醫療等服務，推動服務業模式創（chuàng）新和跨界融合，發展醫養結合等新興消費。

【3】十八大以來養老服務供給改革實踐

3.1社會資本補（bǔ）充供給（gěi）

養老服務供給總量短缺，實際（jì）就是養老服務市（shì）場的（de）資金供給不足問題（tí）。基本養老服務主要靠政府，中高端養老服務（wù）基本來源於社會資（zī）本的投入（rù）。基本（běn）養老服務、高齡、失能等特殊養老服務的（de）需求，主（zhǔ）要由政（zhèng）府通過財政補貼的形式供給。

根據《民政部辦公廳關於在全國省級層麵建立老年人補貼（tiē）製度情況的通報》，全國已有26個省(區)建立高齡津貼製度、20個省(區)建立了生活困難老人養老服務補貼製（zhì）度、17個省(區)建（jiàn）立了失能老年人護理補貼製度。著力解決失能老人（rén）長期護理保障問題的長期護理保險製度（dù）也進入了試（shì）點階段，《人力資源社會（huì）保障部辦公廳（tīng）關於開展長期護（hù）理保險製度試點的指導意（yì）見》(人社（shè）廳發〔2016〕80號)選擇河北省承德市、吉林省長春（chūn）市、山東省青島市、上海市、重慶市等15個城市為試點。

個性化、專業化、中高端養老服務主要由社會資本補充供給。社（shè）會資本（běn）融入養老服務供給主體體係的步伐不斷（duàn）加快，政府正在從降低社會資本準（zhǔn）入門（mén）檻、降低運（yùn）營成本等方麵推動公辦民營、民辦公助、民辦民營等多種（zhǒng）模式共同發展。

西方（fāng）養老市場的知（zhī）名國際品牌看好中國（guó）養老市場，紛紛來中國考察，法（fǎ）國、日本等國家的大型（xíng）跨國連鎖養老機（jī）構已經在南京、杭州等進行投資。《關於全麵放開養老服務（wù）市場提升養（yǎng）老服務質量的若幹意見》中要求2016年底完成“外資在（zài）我（wǒ）國境內設立的（de）非營利性養老機構與境內投資者設立的非營利性養老機構（gòu）享受同（tóng）等優惠政策（cè）”的市場準入任（rèn）務，帶著（zhe）已有經驗的外資將會有效補充我國養老服務的（de）供給能力。

3.2“醫養結合”供（gòng）給比（bǐ）例逐步提升

針（zhēn）對老年身體（tǐ）狀況和需求特征，政（zhèng）府引導醫療（liáo）與養老（lǎo）服務的有機融合，從政策製定到（dào）試點的鋪開落實，逐步推動醫養結合型供給模式的發展。

截至2016年6月底，我國4萬多家養老機構中真正具備醫療服務能力的已達到20%。2016年7月6日，民政部、國家（jiā）發改（gǎi）委印（yìn）發（fā）的《民政事業發展第十三個五年規劃》提出（chū）醫護養老能力提升的目標是:2020年每千名老年人口擁有養老床位數達到35～40張，其中護理型床位比（bǐ）例不低於30%。要支持社會力量重點投資麵向失能（néng）、失智、高齡老年人的醫養結合型養老機（jī）構和養護型、醫護型養老床位，提高養老服務有效供給能力。

2016年（nián）批（pī）準的90個醫養結合試點正在積極探（tàn）索多種形式的醫養結合模式，醫療與養老業（yè）態融合穩步推進，各試點醫養結合模式創新不斷，如山東首創了“委托運營+醫養結合”模式（shì），各地在醫療護理與養老服務結合渠道（dào）上的探索等，為醫養結合提供了豐富的可（kě）複製經驗。

特別說明：原文《十八（bā）大以（yǐ）來（lái）養老服務供給政策與改革（gé）實踐》刊載於《中國衛生（shēng）事業管理》2017年第（dì）10期(總第352期)，略有刪減。作者:王先菊。